最新最高裁判例

最高裁判所第一小法廷判決平成23年12月15日

【事案】

1.滋賀県の住民である第1審原告が,滋賀県特別職の給与等に関する条例(昭和28年滋賀県条例第10号。平成23年滋賀県条例第17号による改正前のもの。以下「本件条例」という。)の規定のうち滋賀県労働委員会,滋賀県収用委員会及び滋賀県選挙管理委員会の各委員に月額制の報酬を支給することを定める規定が地方自治法(以下「法」という。)203条の2第2項に反する違法,無効なものであると主張して,第1審被告に対し,法242条の2第1項1号に基づき上記報酬に係る公金の支出の差止めを求める事案。

(参照条文)法203条の2

 普通地方公共団体は、その委員会の委員、非常勤の監査委員その他の委員、自治紛争処理委員、審査会、審議会及び調査会等の委員その他の構成員、専門委員、投票管理者、開票管理者、選挙長、投票立会人、開票立会人及び選挙立会人その他普通地方公共団体の非常勤の職員(短時間勤務職員を除く。)に対し、報酬を支給しなければならない。
2 前項の職員に対する報酬は、その勤務日数に応じてこれを支給する。ただし、条例で特別の定めをした場合は、この限りでない。
3 第一項の職員は、職務を行うため要する費用の弁償を受けることができる。
4 報酬及び費用弁償の額並びにその支給方法は、条例でこれを定めなければならない。

2.事実関係等の概要

(1) 昭和31年法律第147号による改正(以下「昭和31年改正」という。)前の地方自治法は,普通地方公共団体の議会の議員,委員会の委員等の普通地方公共団体の非常勤の職員に対しては報酬及び費用弁償を支給し(同法203条1項,2項),普通地方公共団体の常勤の職員に対しては給料及び旅費を支給し(同法204条1項),これらの額及び支給方法については条例で定めることとしていた(同法203条3項,204条2項)。

(2) 昭和31年改正において,閣議決定を経て国会に提出された当初の法律案(以下「政府案」という。)は,同改正前の地方自治法203条1項の次に2項として,単に「前項の職員の中議会の議員以外の者に対する報酬は,その勤務日数に応じてこれを支給する。」との規定を新設するというものであったが,衆議院地方行政委員会における政府案についての審議では,いわゆる行政委員会の委員を念頭において上記規定を設けることに反対する趣旨の質問が複数の議員からされるなどし,上記規定に「但し,条例で特別の定をした場合は,この限りでない。」とのただし書を加える修正案が議員により提出された。そして,上記修正を加えた内容で地方自治法の一部を改正する法律案が可決されて成立した。

(3) 昭和31年改正によって新設された上記修正後の上記規定は,平成20年法律第69号による改正により,法203条の2第2項として規定されることとなった。

(4) 本件条例4条及び別表2は,法203条の2第2項ただし書に基づく特別の定めとして,滋賀県選挙管理委員会の委員長以外の委員(以下「本件委員」という。)の報酬について,月額制を採りその月額を20万2000円とする旨を定めている(以下,この規定を「本件規定」という。なお,平成23年滋賀県条例第17号により,その月額は17万8000円に減額された。)。

(5) 滋賀県選挙管理委員会は,4名の委員によって構成され,委員の中から1名が選挙で委員長に選出される。同委員会の業務は,衆議院(小選挙区選出)議員,参議院(選挙区選出)議員,県議会の議員及び県知事の選挙の管理(公職選挙法5条),選挙に関する啓発,周知(同法6条1項),選挙の効力等に関する異議の申出や審査の申立てに係る業務(同法202条等),条例の制定又は改廃の請求に係る業務(法74条等)等であり,選挙の管理に係る業務は,選挙人名簿の登録・管理,選挙の告示,開票,当選人の決定等に係る各種事務のほか,選挙運動の規制など広範で多岐にわたっている。また,同委員会は,地方公務員法6条1項に基づき,その職員の任命等を行う権限も有している。
 滋賀県選挙管理委員会の委員は,月1回開催される定例会及び臨時に開催される臨時会に出席して,選挙や政治団体等に関連する事項について議決,協議等を行っている。選挙関係の用務や各種団体の総会への出席も,委員の職務である。
 本件委員につき,定例会,臨時会,選挙用務及び各種団体行事に係る出席等の日数のうち同一の日にされたものを1日として算定した平成15年度から同20年度までの1人当たりの月間の平均登庁実日数(以下,単に「平均登庁実日数」という。)は,1.89日であり,これを基にした1日当たりの報酬は,国における非常勤の職員に係る報酬の上限の3.02倍になる。

3.原審は,上記事実関係等の下において,要旨,次のとおり判断して,本件委員の月額報酬に係る公金の支出の差止めを求める第1審原告の請求を認容すべきものとした。

(1) 本件委員の報酬については,その職務の内容・性質,勤務態様,地方の実情等に照らし,法203条の2第2項本文の日額報酬制の原則によらずに月額報酬制を採ることを相当とするような特別な事情があるかどうかを検討し,本件規定が同項本文の原則に矛盾抵触して著しく妥当性を欠く状態になっており,そのような状態が相当期間内に是正されていないといえる場合には,本件委員について月額報酬制を定める本件規定は,議会の裁量権の範囲を逸脱するものとして,同項に違反し違法,無効となるというべきである。

(2) 本件委員の平均登庁実日数は1.89日であり,これを基にした1日当たりの報酬は国における非常勤の職員に係る報酬の上限の3.02倍になるというのであり,登庁実日数に係る勤務以外にも実質的に勤務を要することがあり得ることを考慮しても,本件委員につき月額報酬制を採ることを相当とする特別な事情があると認めることは困難であって,本件委員について月額報酬制を採る本件規定は,法203条の2第2項本文の原則に矛盾抵触して著しく妥当性を欠く状態になっており,そのような状態が平成15年度以降継続し,既に是正のために必要な相当期間が経過していると認めるのが相当であるから,議会の裁量権の範囲を逸脱するものとして,同項に違反し違法,無効というべきである。

【判旨】

 原審の上記判断は是認することができない。その理由は,次のとおりである。

1.法203条の2第2項ただし書は,普通地方公共団体が条例で日額報酬制以外の報酬制度を定めることができる場合の実体的な要件について何ら規定していない。また,委員会の委員を含め,職務の性質,内容や勤務態様が多種多様である普通地方公共団体の非常勤の職員(短時間勤務職員を除く。以下「非常勤職員」という。)に関し,どのような報酬制度が当該非常勤職員に係る人材確保の必要性等を含む当該普通地方公共団体の実情等に適合するかについては,各普通地方公共団体ごとに,その財政の規模,状況等との権衡の観点を踏まえ,当該非常勤職員の職務の性質,内容,職責や勤務の態様,負担等の諸般の事情の総合考慮による政策的,技術的な見地からの判断を要するものということができる。このことに加え,事案2(2)の昭和31年改正の経緯も併せ考慮すれば,法203条の2第2項は,普通地方公共団体の委員会の委員等の非常勤職員について,その報酬を原則として勤務日数に応じて日額で支給するとする一方で,条例で定めることによりそれ以外の方法も採り得ることとし,その方法及び金額を含む内容に関しては,上記のような事柄について最もよく知り得る立場にある当該普通地方公共団体の議決機関である議会において決定することとして,その決定をこのような議会による上記の諸般の事情を踏まえた政策的,技術的な見地からの裁量権に基づく判断に委ねたものと解するのが相当である。したがって,普通地方公共団体の委員会の委員を含む非常勤職員について月額報酬制その他の日額報酬制以外の報酬制度を採る条例の規定が法203条の2第2項に違反し違法,無効となるか否かについては,上記のような議会の裁量権の性質に鑑みると,当該非常勤職員の職務の性質,内容,職責や勤務の態様,負担等の諸般の事情を総合考慮して,当該規定の内容が同項の趣旨に照らした合理性の観点から上記裁量権の範囲を超え又はこれを濫用するものであるか否かによって判断すべきものと解するのが相当である。

2.本件における上記の諸般の事情のうち,まず,職務の性質,内容,職責等については,そもそも選挙管理委員会を始め,労働委員会,収用委員会等のいわゆる行政委員会は,独自の執行権限を持ち,その担任する事務の管理及び執行に当たって自ら決定を行いこれを表示し得る執行機関であり(法138条の3,138条の4,180条の5第1項から3項まで),その業務に即した公正中立性,専門性等の要請から,普通地方公共団体の長から独立してその事務を自らの判断と責任において,誠実に管理し執行する立場にあり(法138条の2),その担任する事務について訴訟が提起された場合には,その長に代わって普通地方公共団体を代表して訴訟追行をする権限も有する(法192条等)など,その事務について最終的な責任を負う立場にある。その委員の資格についても,一定の水準の知識経験や資質等を確保するための法定の基準(法182条1項,土地収用法52条3項等)又は手続(法182条1項,労働組合法19条の12第3項,土地収用法52条3項等)が定められていることや上記のような職責の重要性に照らせば,その業務に堪え得る一定の水準の適性を備えた人材の一定数の確保が必要であるところ,報酬制度の内容いかんによっては,当該普通地方公共団体におけるその確保に相応の困難が生ずるという事情があることも否定し難いところである。そして,滋賀県選挙管理委員会の業務も,事案2(5)のとおり,国会及び県議会の議員並びに県知事の選挙の管理という重要な事項に関わるものを中心とする広範で多岐にわたる業務であり,公正中立性に加えて一定の専門性が求められるものということができる。
 また,勤務の態様,負担等については,本件委員の平均登庁実日数は1.89日にとどまるものではあるものの,事案2(5)のように広範で多岐にわたる一連の業務について執行権者として決定をするには各般の決裁文書や資料の検討等のため登庁日以外にも相応の実質的な勤務が必要となる上,選挙期間中における緊急事態への対応に加えて衆議院や県議会の解散等による不定期な選挙への対応も随時必要となるところであり,また,事件の審理や判断及びこれらの準備,検討等に相当の負担を伴う不当労働行為救済命令の申立てや権利取得裁決及び明渡裁決の申立て等を処理する労働委員会や収用委員会等と同様に,選挙管理委員会も選挙の効力に関する異議の申出や審査の申立て等の処理については争訟を裁定する権能を有しており(公職選挙法202条等),これらの争訟に係る案件についても,登庁日以外にも書類や資料の検討,準備,事務局等との打合せ等のために相応の実質的な勤務が必要となるものといえる。さらに,上記のような業務の専門性に鑑み,その業務に必要な専門知識の習得,情報収集等に努めることも必要となることを併せ考慮すれば,選挙管理委員会の委員の業務については,形式的な登庁日数のみをもって,その勤務の実質が評価し尽くされるものとはいえず,国における非常勤の職員の報酬との実質的な権衡の評価が可能となるものともいえない。なお,上記の争訟の裁定に係る業務について,一時期は申立て等が少ないとしても恒常的に相当数の申立てを迅速かつ適正に処理できる態勢を整備しておく必要のあることも否定し難いところである。
 以上の諸般の事情を総合考慮すれば,本件委員について月額報酬制を採りその月額を20万2000円とする旨を定める本件規定は,その内容が法203条の2第2項の趣旨に照らして特に不合理であるとは認められず,県議会の裁量権の範囲を超え又はこれを濫用するものとはいえないから,同項に違反し違法,無効であるということはできない。

【横田尤孝補足意見】

 事案に鑑み,若干の意見を述べる。
 選挙管理委員会等の行政委員会の委員を含む普通地方公共団体の非常勤職員に対する報酬の在り方は,地方公共団体内部の組織の在り方の一部をなす事項であり,地方公共団体の自治組織権に含まれるものであって,本来的には地方公共団体の自主的な決定によるのが相当な事柄であるといえる。地方自治法(以下「法」という。)の昭和31年改正の趣旨は,このような事柄の性質も踏まえた上で,非常勤職員の報酬制度について,地方公共団体の非常勤職員には本件のような行政委員会の委員のほかに審議会の委員,投票管理者,選挙立会人など様々な者が含まれるという前提の下,その職務内容,勤務実態等について最もよく知り得る立場にありその住民によって民主的に選挙されて当該地方公共団体の意思を決定し得る機関である地方公共団体の議会の政策的な判断に委ねたものと解されるのである。したがって,地方公共団体は,各非常勤職員の勤務日数・時間(登庁日以外の実質的な仕事の負担・対応を含む。)のみならず,職務の性質,権限の性質・内容,職責,選任されることにより受ける各種の制約,人材を確保するための報酬額の在り方,その他当該地方公共団体の財政規模とその状況等の諸般の事情を総合考慮して,自主的に条例で定めることができるものというべきである。
 このように,法は,いかなる非常勤職員について,その報酬の支給を日額報酬制以外のいかなる方法をもってするかについて,地方公共団体の議会に裁量権を付与したものと解するのが相当であるが,他方,地方公共団体の議会の裁量権は無限定ではなく,報酬というものの性質や法203条の2第2項ただし書が地方公共団体の議会に裁量権を与えた趣旨等からする合理的限界が存するのは当然のことというべきである。
 この点に関し,原判決は,「今日では,多くの地方公共団体において財政的困難に直面し,首長等が法や条例で規定されている給与を一部カットする非常措置をとったり,職員の給与に減額措置をとるような状況に立ち至っていることは周知の事実である。また,一般にも,より適正,公正,透明で,説明可能な行政運営が強く求められる社会状況になって」いると判示しているところ,その状況認識・指摘自体は妥当なものと思われる。また,被上告人の主張によれば,本件の1審判決後少なからざる地方公共団体において行政委員会の委員の月額報酬条例が日額報酬制に改正されているとのことであり,滋賀県においても,同県労働委員会及び収用委員会の各委員(会長を含む。)について,平成23年4月1日から,それまでの月額報酬制を日額報酬制に変更しているところである。
 このような社会状況の変化等にも鑑みると,地方公共団体にあっては,当該地方公共団体における非常勤職員の報酬制度につき,報酬額の水準等を含め,法203条の2第2項の趣旨にのっとった適正,公正で住民に対して十分に説明可能な合理的内容のものとなるよう,前記考慮事情を踏まえながら適切かつ柔軟に対応することが望まれる。

 

最高裁判所第二小法廷判決平成23年12月16日

【事案】

1.本件の本訴請求は,請負人であるXが,注文者である被上告人に対し,建築基準法等の法令の規定に適合しない建物(以下「違法建物」という。)の建築を目的とする請負契約に基づく本工事及び上記規定に適合しない部分の是正工事を含む追加変更工事の残代金の支払を求めるものであり,上記の本工事及び追加変更工事に係る請負契約が公序良俗に反するか否かが争点となっている。なお,Xは原審口頭弁論終結後に破産手続開始の決定を受け,その破産管財人に選任された上告人が当審において訴訟手続を受継した。

2.事実関係の概要等

(1) Bは,被上告人との間で,平成15年2月14日,Bを注文者,被上告人を請負人として,請負代金合計1億1245万5000円の約定で,第1審判決別紙物件目録記載1の建物(以下「A棟」という。)及び同目録記載2の建物(以下「B棟」という。)の各建築を目的とする各請負契約を締結した。A棟及びB棟(以下,併せて「本件各建物」ということがある。)は,いずれも賃貸マンションである。
 Bと被上告人とは,上記各請負契約の締結に当たり,建築基準法等の法令の規定を遵守して本件各建物を建築すると貸室数が少なくなり賃貸業の採算がとれなくなることなどから,違法建物を建築することを合意し,建築確認申請用の図面(以下「確認図面」という。)のほかに,違法建物の建築工事の施工用の図面(以下「実施図面」という。)を用意した上で,確認図面に基づき建築確認申請をして確認済証の交付を受け,一旦は建築基準法等の法令の規定に適合した建物を建築して検査済証の交付も受けた後に,実施図面に従って違法建物の建築工事を施工することを計画した。

(2) 被上告人は,建築工事請負等を業とするXとの間で,平成15年5月2日,被上告人を注文者,Xを請負人として,請負代金合計9200万円の約定で,本件各建物の建築を目的とする各請負契約を締結した(以下,この各請負契約を「本件各契約」といい,これに基づき施工されることとなる工事を「本件本工事」という。)。Xは,Bと被上告人との間の上記合意の内容について,確認図面と実施図面の相違点を含め,詳細に説明を受け,上記の計画を全て了承した上で,本件各契約を締結した。
 ただし,Xと被上告人の間では,A棟地下については,当初から実施図面に従い本件本工事を施工することが合意された。

(3) 確認図面と実施図面とでは,A棟については,確認図面には存在しない貸室を地下に設けられるようにするとともに,確認図面では2階貸室のロフト上部に設けることとされていた天井を設けないものとされ,B棟については,確認図面では吹き抜けのパティオとされている部分等を利用して貸室数を増加させるものとされているなどの違いがあった。
 本件各建物は,実施図面どおりに建築されれば,建築基準法,同法施行令及び東京都建築安全条例(昭和25年東京都条例第89号)に定められた耐火構造に関する規制,北側斜線制限,日影規制,建ぺい率制限,容積率制限,避難通路の幅員制限等に違反する違法建物となるものであった。

(4) Xは,本件各建物の建築確認がされ確認済証が交付された後,本件各契約に基づき,A棟地下について実施図面に従ったほかは,確認図面に従い,本件本工事の施工を開始した。

(5) ところが,A棟地下において確認図面と異なる内容の工事が施工されていることがC区役所に発覚したため,同区役所の指示を受けて是正計画書が作成され,これに従い,Xは,本件本工事によって既に生じていた違法建築部分を是正する工事を施工せざるを得なくなった。加えて,A棟及びB棟の近隣住民から,本件各建物の建築工事につき種々の苦情が述べられるなどしたため,Xはこれにも対応することを余儀なくされた。こうした様々な事情から,Xは,A棟及びB棟につき,上記の是正計画書に従った是正工事を含む追加変更工事(以下「本件追加変更工事」という。)を施工した。

(6) 本件各建物につき,平成16年5月10日,検査済証が交付され,Xは,遅くとも同月30日までに,被上告人に対し,本件各建物を引き渡した。

(7) 被上告人は,Xに対し,本件各建物の工事代金として合計7180万円を支払ったが,その余の支払をしていない。

3.原審は,本件各契約は違法建物の建築を目的とするものであって,公序良俗違反ないし強行法規違反のものとして無効であるとして,本件本工事及び本件追加変更工事のいずれの代金についても,Xの本訴請求を棄却した。

【判旨】

1.原審の上記判断のうち,本件本工事の代金の請求を棄却した部分は是認することができるが,本件追加変更工事の代金の請求を棄却した部分は是認することができない。その理由は,次のとおりである。

(1) 前記事実関係によれば,本件各契約は,違法建物となる本件各建物を建築する目的の下,建築基準法所定の確認及び検査を潜脱するため,確認図面のほかに実施図面を用意し,確認図面を用いて建築確認申請をして確認済証の交付を受け,一旦は建築基準法等の法令の規定に適合した建物を建築して検査済証の交付も受けた後に,実施図面に基づき違法建物の建築工事を施工することを計画して締結されたものであるところ,上記の計画は,確認済証や検査済証を詐取して違法建物の建築を実現するという,大胆で,極めて悪質なものといわざるを得ない。加えて,本件各建物は,当初の計画どおり実施図面に従って建築されれば,北側斜線制限,日影規制,容積率・建ぺい率制限に違反するといった違法のみならず,耐火構造に関する規制違反や避難通路の幅員制限違反など,居住者や近隣住民の生命,身体等の安全に関わる違法を有する危険な建物となるものであって,これらの違法の中には,一たび本件各建物が完成してしまえば,事後的にこれを是正することが相当困難なものも含まれていることがうかがわれることからすると,その違法の程度は決して軽微なものとはいえない。Xは,本件各契約の締結に当たって,積極的に違法建物の建築を提案したものではないが,建築工事請負等を業とする者でありながら,上記の大胆で極めて悪質な計画を全て了承し,本件各契約の締結に及んだのであり,Xが違法建物の建築という被上告人からの依頼を拒絶することが困難であったというような事情もうかがわれないから,本件各建物の建築に当たってXが被上告人に比して明らかに従属的な立場にあったとはいい難い。
 以上の事情に照らすと,本件各建物の建築は著しく反社会性の強い行為であるといわなければならず,これを目的とする本件各契約は,公序良俗に反し,無効であるというべきである。本件本工事の代金の請求を棄却した原審の判断は,この趣旨をいうものとして是認することができる。

(2) これに対し,本件追加変更工事は,本件本工事の施工が開始された後,C区役所の是正指示や近隣住民からの苦情など様々な事情を受けて別途合意の上施工されたものとみられるのであり,その中には本件本工事の施工によって既に生じていた違法建築部分を是正する工事も含まれていたというのであるから,基本的には本件本工事の一環とみることはできない。そうすると,本件追加変更工事は,その中に本件本工事で計画されていた違法建築部分につきその違法を是正することなくこれを一部変更する部分があるのであれば,その部分は別の評価を受けることになるが,そうでなければ,これを反社会性の強い行為という理由はないから,その施工の合意が公序良俗に反するものということはできないというべきである。

2.以上によれば,原審の前記判断のうち,本件追加変更工事の代金の請求に関する部分は是認することができず,同部分には,判決に影響を及ぼすことが明らかな法令の違反がある。論旨はこの限度で理由があるが,Xは,本訴請求に当たり,本件追加変更工事の施工の経緯,同工事の内容,本件本工事の代金と本件追加変更工事の代金との区分等を明確にしておらず,原判決中,本件本工事の代金の請求に関する部分と本件追加変更工事の代金の請求に関する部分とを区別することができないから,結局,Xから訴訟手続を受継した上告人の敗訴部分は全て破棄を免れない。そして,本件追加変更工事の具体的内容,金額等について更に審理を尽くさせるため,同部分につき本件を原審に差し戻すこととする。

戻る