１．今年の予備行政法設問１（１）。主に問題になるのは、「既存許可業者（ＢＣ）が担当区域で独占営業する利益」が処分要件を構成するか、すなわち、「既存許可業者（ＢＣ）が担当区域で独占営業する利益を侵害するときは、許可をしてはならない。」という趣旨を読み取れるかどうか、ということでした（「具体性か個別性か（令和５年予備試験行政法）」、「原告適格を基礎付ける利益の特定（令和５年予備試験行政法）」）。そこで、一廃収運業許可の処分要件を定める法７条５項を見てみると、ある重大な問題に気が付きます。
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（参照条文）廃棄物の処理及び清掃に関する法律７条５項 市町村長は、第１項の許可の申請が次の各号のいずれにも適合していると認めるときでなければ、同項の許可をしてはならない。 一 当該市町村による一般廃棄物の収集又は運搬が困難であること。 二 その申請の内容が一般廃棄物処理計画に適合するものであること。 三 その事業の用に供する施設及び申請者の能力がその事業を的確に、かつ、継続して行うに足りるものとして環境省令で定める基準に適合するものであること。 四 （略） |
「既存許可業者（ＢＣ）が担当区域で独占営業する利益を侵害するときは、許可をしてはならない。」という趣旨を読み取れそうなのは、２号でしょう。このことは、小問で、「市町村において既存の一般廃棄物収集運搬業者によって適正な収集及び運搬がされていることを踏まえて法第６条に規定する一般廃棄物処理計画が策定されている場合には、新規の一般廃棄物収集運搬業の許可申請を法第７条第５項第２号の要件を充足しないものとして不許可とすることが適法と解されていることを前提にしなさい。」と書いてあったことからもわかる（※）。
※ この前提の指示には、「既存の許可業者によって適正な収集・運搬がされている以上、市町村による収集・運搬が困難とはいえない。」として１号要件不充足とする解釈もあり得るけど、その解釈はやめてね、という意味もあります（松任市事件判例参照）。
では、同号の「その申請の内容が一般廃棄物処理計画に適合するものであること。」という要件だけから、直ちに、「既存許可業者（ＢＣ）が担当区域で独占営業する利益を侵害するときは、許可をしてはならない。」という趣旨を読み取れるのか。普通に考えると、「それってどんな計画が定められたか次第じゃんね。」ということになるでしょう。既存許可業者の独占利益を保護する趣旨の計画だったらＯＫだろうし、「そんなの保護しない。」という趣旨の計画だったら無理だろう。ここまで思考すれば、「一廃計画の趣旨って原告適格の判断で基礎にしていいの？」という疑問を抱くに至るはずです。
２．行訴法９条２項は、処分の相手方以外の者の原告適格を判断するに当たっては、根拠法令の趣旨目的と目的を共通にする関係法令の趣旨目的を考慮するものとします。
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（参照条文）行政事件訴訟法９条２項 |
さて、一廃計画は、根拠法令や関係法令といえるのか。一廃計画は、法７条５項２号の処分要件を構成するので、法的拘束力があることは明らかです（このような計画を、「拘束的計画」とか「法的計画」といいます。）。そのことからすると、「法６条の委任に基づく委任命令なんじゃね？」という感じもするところです。
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（参照条文）廃棄物の処理及び清掃に関する法律６条（一般廃棄物処理計画） 市町村は、当該市町村の区域内の一般廃棄物の処理に関する計画（以下「一般廃棄物処理計画」という。）を定めなければならない。 ２ 一般廃棄物処理計画には、環境省令で定めるところにより、当該市町村の区域内の一般廃棄物の処理に関し、次に掲げる事項を定めるものとする。 一～四 （略） ３、４ （略） |
仮に、一廃計画が委任命令そのものなら、処分要件の内容を定める法令ということになるので、それは処分の根拠法令そのものだ、ということになり、当たり前のように計画の趣旨目的を考慮すべきことになるでしょう。しかしながら、一廃計画というのは、基本計画と実施計画で構成される（法施行規則１条の３）ものなのですが、どうみても法令という体裁にはなっていません（東京２３区の例を参照）。
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（参照条文）廃棄物の処理及び清掃に関する法律施行規則１条の３（一般廃棄物処理計画） 法第６条第１項に規定する一般廃棄物処理計画には、一般廃棄物の処理に関する基本的な事項について定める基本計画及び基本計画の実施のために必要な各年度の事業について定める実施計画により、同条第２項各号に掲げる事項を定めるものとする。 |
なので、委任命令そのものとみることはできない。とはいえ、法７条５項２号が計画適合性を要求する以上、一廃計画の内容は、処分要件の内容を構成します。その意味では、処分要件の内容を委任命令に委ねた場合と同じ状態になっているわけですね。なので、計画の趣旨目的を全然考慮しないのはおかしい。そのように考えれば、処分要件に係る委任命令に準じて、一廃計画の趣旨目的も考慮すべきだ、という理解に至るでしょう。
３．判例はどうか。改めて、一廃業（小浜市）事件判例を見てみましょう。
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（一廃業（小浜市）事件判例より引用。太字強調は筆者。） (1) 行政事件訴訟法９条は、取消訴訟の原告適格について規定するが、同条１項にいう当該処分の取消しを求めるにつき「法律上の利益を有する者」とは、当該処分により自己の権利若しくは法律上保護された利益を侵害され、又は必然的に侵害されるおそれのある者をいうのであり、当該処分を定めた行政法規が、不特定多数者の具体的利益を専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含むと解される場合には、このような利益もここにいう法律上保護された利益に当たり、当該処分によりこれを侵害され又は必然的に侵害されるおそれのある者は、当該処分の取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。そして、処分の相手方以外の者について上記の法律上保護された利益の有無を判断するに当たっては、当該処分の根拠となる法令の規定の文言のみによることなく、当該法令の趣旨及び目的並びに当該処分において考慮されるべき利益の内容及び性質を考慮し、この場合において、当該法令の趣旨及び目的を考慮するに当たっては、当該法令と目的を共通にする関係法令があるときはその趣旨及び目的をも参酌し、当該利益の内容及び性質を考慮するに当たっては、当該処分がその根拠となる法令に違反してされた場合に害されることとなる利益の内容及び性質並びにこれが害される態様及び程度をも勘案すべきものである（同条２項、最高裁平成１６年（行ヒ）第１１４号同１７年１２月７日大法廷判決・民集５９巻１０号２６４５頁参照）。 (2) 上記の見地に立って、上告人が本件各更新処分の取消しを求める原告適格を有するか否かについて検討する。
ア 廃棄物処理法は、廃棄物の適正な収集運搬、処分等の処理をし、生活環境を清潔にすることにより、生活環境の保全及び公衆衛生の向上を図ることを目的として、廃棄物の処理について規制を定めている（同法１条）。 イ(ア) 一般廃棄物処理業は、市町村の住民の生活に必要不可欠な公共性の高い事業であり、その遂行に支障が生じた場合には、市町村の区域の衛生や環境が悪化する事態を招来し、ひいては一定の範囲で市町村の住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得るものであって、その適正な運営が継続的かつ安定的に確保される必要がある上、一般廃棄物は人口等に応じておおむねその発生量が想定され、その業務量には一定の限界がある。廃棄物処理法が、業務量の見込みに応じた計画的な処理による適正な事業の遂行の確保についての統括的な責任を市町村に負わせているのは、このような事業の遂行に支障を生じさせないためである。そして、既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合には、市町村長は、それ以外の者からの一般廃棄物処理業の許可又はその更新の申請につき、一般廃棄物の適正な処理を継続的かつ安定的に実施させるためには既存の許可業者のみに引き続きこれを行わせるのが相当であり、当該申請の内容が当該一般廃棄物処理計画に適合するものであるとは認められないとして不許可とすることができるものと解される（最高裁平成１４年（行ヒ）第３１２号同１６年１月１５日第一小法廷判決・裁判集民事２１３号２４１頁参照）。このように、市町村が市町村以外の者に許可を与えて事業を行わせる場合においても、一般廃棄物の発生量及び処理量の見込みに基づいてこれを適正に処理する実施主体等を定める一般廃棄物処理計画に適合すること等の許可要件に関する市町村長の判断を通じて、許可業者の濫立等によって事業の適正な運営が害されることのないよう、一般廃棄物処理業の需給状況の調整が図られる仕組みが設けられているものといえる。そして、許可業者が収集運搬又は処分を行うことができる区域は当該市町村又はその一部の区域内（廃棄物処理法７条１１項）に限定されていることは、これらの区域を対象として上記の需給状況の調整が図られることが予定されていることを示すものといえる。 (イ) また、市町村長が一般廃棄物処理業の許可を与え得るのは、当該市町村による一般廃棄物の処理が困難である場合に限られており、これは、一般廃棄物の処理が本来的には市町村がその責任において自ら実施すべき事業であるため、その処理能力の限界等のために市町村以外の者に行わせる必要がある場合に初めてその事業の許可を与え得るとされたものであると解されること、上記のとおり一定の区域内の一般廃棄物の発生量に応じた需給状況の下における適正な処理が求められること等からすれば、廃棄物処理法において、一般廃棄物処理業は、専ら自由競争に委ねられるべき性格の事業とは位置付けられていないものといえる。 (ウ) そして、市町村長から一定の区域につき既に一般廃棄物処理業の許可又はその更新を受けている者がある場合に、当該区域を対象として他の者に対してされた一般廃棄物処理業の許可又はその更新が、当該区域における需給の均衡及びその変動による既存の許可業者の事業への影響についての適切な考慮を欠くものであるならば、許可業者の濫立により需給の均衡が損なわれ、その経営が悪化して事業の適正な運営が害され、これにより当該区域の衛生や環境が悪化する事態を招来し、ひいては一定の範囲で当該区域の住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得るものといえる。一般廃棄物処理業の許可又はその更新の許否の判断に当たっては、上記のように、その申請者の能力の適否を含め、一定の区域における一般廃棄物の処理がその発生量に応じた需給状況の下において当該区域の全体にわたって適正に行われることが確保されるか否かを審査することが求められるのであって、このような事柄の性質上、市町村長に一定の裁量が与えられていると解されるところ、廃棄物処理法は、上記のような事態を避けるため、前記のような需給状況の調整に係る規制の仕組みを設けているのであるから、一般廃棄物処理計画との適合性等に係る許可要件に関する市町村長の判断に当たっては、その申請に係る区域における一般廃棄物処理業の適正な運営が継続的かつ安定的に確保されるように、当該区域における需給の均衡及びその変動による既存の許可業者の事業への影響を適切に考慮することが求められるものというべきである。 ウ 以上のような一般廃棄物処理業に関する需給状況の調整に係る規制の仕組み及び内容、その規制に係る廃棄物処理法の趣旨及び目的、一般廃棄物処理の事業の性質、その事業に係る許可の性質及び内容等を総合考慮すると、廃棄物処理法は、市町村長から一定の区域につき一般廃棄物処理業の許可又はその更新を受けて市町村に代わってこれを行う許可業者について、当該区域における需給の均衡が損なわれ、その事業の適正な運営が害されることにより前記のような事態が発生することを防止するため、上記の規制を設けているものというべきであり、同法は、他の者からの一般廃棄物処理業の許可又はその更新の申請に対して市町村長が上記のように既存の許可業者の事業への影響を考慮してその許否を判断することを通じて、当該区域の衛生や環境を保持する上でその基礎となるものとして、その事業に係る営業上の利益を個々の既存の許可業者の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含むと解するのが相当である。したがって、市町村長から一定の区域につき既に廃棄物処理法７条に基づく一般廃棄物処理業の許可又はその更新を受けている者は、当該区域を対象として他の者に対してされた一般廃棄物処理業の許可処分又は許可更新処分について、その取消しを求めるにつき法律上の利益を有する者として、その取消訴訟における原告適格を有するものというべきである。 （引用終わり） |
明示的には計画の趣旨を考慮していないけれども、全然考慮していないかというと、そうでもなさそう。敢えて、判然としない書き方をしているとみえます。もっとも、慎重に読んでいくと、見えてくるものもある。
上記判例の一廃計画の位置付けを最後の結論から順に論理を遡りながら探っていくと、「既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合には」という大前提にたどり着きます。この場合には、「既存許可業者だけでうまくいってるから現状維持でﾖﾛ」という計画といえるので、現状変更をもたらす新規許可は計画不適合で不許可にできるわけです。その判断を通じて、需給が調整されるよね。つまり、既存許可業者の独占利益を侵害するような許可申請がされても、計画適合性の要件で弾くことで、しっかりガードしてもらえるってことだよね。そんな感じで理解できる。このように注意深く判例を読み込めば、判例のいう「需給状況の調整に係る規制の仕組み」は、「既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合」において成立するものだ、ということに気が付くことでしょう。「既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合」ではない場合、例えば、「既存許可業者はダラダラ仕事していて費用対効果がとっても悪いザマス。競争原理を導入して非効率な既存許可業者には退場して頂くザマス。」、「将来すんごい処理量が増えるはずでござる。今のままでは適正な処理ができないでござる。だからガンガン新規許可してそれに備えるでござる。」というような趣旨の一廃計画が作成されている場合には、「既存許可業者の独占利益を侵害するような許可申請がされても、計画適合性の要件で弾くことで、しっかりガードしてもらえる。」ということにはならない。上記判例の法理は、妥当しないのではないか。そして、本問は、まさにそのような事例です。
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（問題文より引用。太字強調は筆者。） 浄化槽汚泥の処理を含む公共サービスへの競争原理の導入を主張して当選した新Ａ市長は、浄化槽の設置件数の増加が予想されること、及び競争原理を導入する必要性を主張して、それまで旧計画に定められてきた上述のＢ、Ｃの２社体制と新たな許可をしない旨の記述を削除し、「一般廃棄物（浄化槽汚泥）収集運搬業にあっては、競争性を確保するため、浄化槽の設置件数の推移に応じて新規の許可を検討する。」との記載を追加する内容で、旧計画を改訂した（以下、旧計画を改訂したものを「新計画」という。）。さらに、旧計画の基礎とされた将来の人口及び総世帯数の減少予測は新計画においても維持されているにもかかわらず、新計画中の「発生量及び処理量の見込み」において、浄化槽の設置件数の増加に伴い、浄化槽汚泥について、発生量及び処理量の大幅な増加が見込まれる旨記載された。 （引用終わり） |
厳密に言えば、上記判例は、「既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合」以外の場合については、何も判示していない。その意味では、一廃計画の趣旨目的を考慮して結論を変えているとまでは断言できない。しかし、少なくとも、上記判例の法理を素直に適用できるのは、「既存の許可業者によって一般廃棄物の適正な処理が行われており、これを踏まえて一般廃棄物処理計画が作成されている場合」に限られるといえるわけであって、その限度では、計画の趣旨目的は無視できないといえるでしょう。いずれにしても、本問についていえば、上記判例の法理にそのまま依拠して解答しようとしても、十分な解答にはならないのです。
４．こうして、ここは判例にそのまま依拠しても解決できないので、判例にそのまま依拠することなく、一廃計画の趣旨目的を考慮して判断すべきだろう、という理解に至ります。その理解を答案化したのが、当サイトの参考答案（その２）です。
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（参考答案（その２）より引用） 法７条５項２号は、申請内容の計画適合性を要件とする。一廃業事件判例は、法７条５項の趣旨のみを考慮したか、一廃計画の趣旨をも考慮したか判然としない。しかし、一廃計画は委任命令そのものではないが、法６条１項に基づき作成され、法７条５項２号によって許可要件とされる以上、処分要件に係る委任命令と同様の機能を有するものとして、処分の根拠法令に準じて考慮する。 （引用終わり） |